"ปัญญาพลวัตร"
"ดร.พิชาย รัตนดิลก ณ ภูเก็ต"
ในเช้าวันที่ ๗ กรกฎาคม ๒๕๖๙ ห้องประชุมคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๗๐ มิได้เป็นเพียงห้องประชุมอีกต่อไป หากกลายเป็นโรงละครทางการเมืองที่เปิดม่านให้สาธารณชนทั้งประเทศเฝ้าดูผ่านการถ่ายทอดสด ครั้งแรกในประวัติศาสตร์ของการพิจารณางบประมาณไทยที่กระบวนการต่อรองซึ่งเคยเกิดขึ้นหลังประตูปิด ถูกลากออกมาสู่แสงสว่าง และในแสงสว่างนั้นเอง คำถามที่ระบบราชการไทยหลบเลี่ยงมาหลายทศวรรษก็ถูกเปล่งออกมาอย่างตรงไปตรงมา นั่นคือ หน่วยงานที่ตั้งขึ้นมาแล้ว จำเป็นต้องมีอยู่ตลอดไปหรือไม่
คำถามนี้มาในรูปของข้อเสนอสองข้อจากกรรมาธิการสองคน นายวีระ ธีระภัทรานนท์ สื่อมวลชนอาวุโสในฐานะกรรมาธิการสัดส่วนคณะรัฐมนตรี เสนอให้ยุบ สำนักงานขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ ยุทธศาสตร์ชาติ และการสร้างความสามัคคีปรองดอง (ป.ย.ป.) ด้วยเหตุผลว่าหน่วยงานนี้ไร้ภารกิจเฉพาะเป็นของตนเอง ส่วนนายวันมูหะมัดนอร์ มะทา อดีตประธานรัฐสภาผู้คร่ำหวอดกับปัญหาชายแดนใต้มาทั้งชีวิตการเมือง เสนอให้ยุบกองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร (กอ.รมน.) ด้วยเหตุผลที่หนักหน่วงกว่า มิใช่เพียงความซ้ำซ้อน หากคือคำถามว่าหน่วยงานความมั่นคงที่ใช้งบประมาณมหาศาลนี้ ให้อะไรตอบแทนแก่สังคมบ้าง
บทความนี้มิได้มุ่งตัดสินว่าข้อเสนอทั้งสองควรสำเร็จหรือไม่ หากต้องการใช้เหตุการณ์นี้เป็นหน้าต่างส่องเข้าไปในกายวิภาคของระบบราชการไทย เพื่อทำความเข้าใจกลไกเชิงโครงสร้างที่ทำให้หน่วยงานรัฐเมื่อถือกำเนิดขึ้นแล้ว แทบไม่เคยตาย และเพื่อถามว่า ปรากฏการณ์ที่ข้อเสนอเช่นนี้ถูกเปล่งเสียงต่อหน้ากล้องถ่ายทอดสด กำลังบอกอะไรเกี่ยวกับการเปลี่ยนแปลงของการเมืองงบประมาณไทย
สองข้อเสนอ สองน้ำหนัก: ภูมิหลังของเรื่อง
ข้อเสนอแรกว่าด้วย ป.ย.ป. หน่วยงานซึ่งถือกำเนิดจากคำสั่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติในปี ๒๕๖๐ ในบรรยากาศที่รัฐบาลทหารต้องการกลไกพิเศษเพื่อ “ขับเคลื่อน” การปฏิรูปประเทศและยุทธศาสตร์ชาติ นายวีระชี้ว่าเมื่อไล่อ่านบทบาทหน้าที่ของหน่วยงานนี้ทีละบรรทัด จะพบว่าภารกิจทุกประการล้วนทับซ้อนกับกระทรวง ทบวง กรม ที่มีหน้าที่รับผิดชอบโดยตรงอยู่แล้ว หน่วยงานนี้จึงเปรียบเสมือนเงาที่ทอดทับเงาอื่น มองเห็นได้ แต่จับต้องเนื้องานไม่ได้ ข้อเสนอของเขาเจาะจงและปฏิบัติได้จริง ถ่ายโอนบุคลากรทั้ง ๗๗ คน ซึ่งส่วนหนึ่งก็โยกย้ายมาจากหน่วยงานอื่นอยู่แล้ว กลับคืนสู่ต้นสังกัดเดิม
สิ่งที่น่าสนใจคืออุปมาที่นายวีระเลือกใช้ เขาเปรียบ ป.ย.ป. เป็น ตัวอะมีบา” ที่วันนี้เซลล์ยังเล็ก แต่หากปล่อยทิ้งไว้จะแบ่งตัวและขยายใหญ่ขึ้นเรื่อย ๆ อุปมานี้จับแก่นของปัญหาได้แม่นยำกว่าที่ผู้พูดอาจตั้งใจ เพราะมันชี้ว่าอันตรายของหน่วยงานไร้ภารกิจมิได้อยู่ที่ขนาดปัจจุบัน หากอยู่ที่ตรรกะการเติบโตซึ่งฝังอยู่ในตัวมันเอง การเสนอยุบวันนี้จึงมิใช่การลงโทษ หากเป็นการผ่าตัดเชิงป้องกัน ตัดไฟแต่ต้นลมก่อนที่งบประมาณจะบานปลายในทศวรรษหน้า
ข้อเสนอที่สองว่าด้วย กอ.รมน. มีน้ำหนักทางการเมืองและอารมณ์ที่ต่างออกไปโดยสิ้นเชิง นายวันมูหะมัดนอร์มิได้พูดจากตำราหรือเอกสารงบประมาณเพียงอย่างเดียว หากพูดจากประสบการณ์ตรงของคนชายแดนใต้ เขาชี้ว่าภารกิจของ กอ.รมน. ทับซ้อนกับสภาความมั่นคงแห่งชาติและสำนักงานตำรวจแห่งชาติแทบทุกมิติ โครงสร้างที่แผ่จากส่วนกลางลงไปถึงระดับภาคและจังหวัดสร้างสายบังคับบัญชาซ้อนทับฝ่ายปกครองปกติ ระบบ “ช่วยราชการ” เปิดช่องให้กำลังพลจากหน่วยอื่นถูกดึงมาเบิกเบี้ยเลี้ยงเพิ่ม
และที่แหลมคมที่สุด เขาหยิบยกกรณีลอบยิงสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจังหวัดนราธิวาสเมื่อต้นปี ๒๕๖๙ ซึ่งพยานหลักฐานที่ปรากฏในชั้นการดำเนินคดี ทั้งยานพาหนะ อาวุธ และบุคคล ล้วนเชื่อมโยงกับหน่วยงานแห่งนี้ กรณีดังกล่าวยังอยู่ระหว่างกระบวนการยุติธรรมและยังมิอาจชี้ขาดความรับผิดของผู้ใด แต่ลำพังข้อเท็จจริงที่ว่าคำถามเช่นนี้ถูกตั้งขึ้นได้ในที่ประชุมงบประมาณ ก็สะท้อนวิกฤตความไว้วางใจที่หน่วยงานความมั่นคงกำลังเผชิญ
ตรรกะของอะมีบา: เมื่อองค์กรมีสัญชาตญาณขยายตัว
เพื่อเข้าใจว่าเหตุใดหน่วยงานไร้ภารกิจจึงมีแนวโน้มขยายตัวแทนที่จะหดหาย เราต้องย้อนกลับไปหาข้อสังเกตคลาสสิกของ ซี. นอร์ทโคท พาร์กินสัน (C. Northcote Parkinson) นักประวัติศาสตร์ชาวอังกฤษผู้เสนอ “กฎของพาร์กินสัน” (Parkinson's Law) ไว้ตั้งแต่กลางศตวรรษที่ยี่สิบว่า งานจะขยายตัวจนเต็มเวลาที่มีให้มัน และจำนวนข้าราชการจะเพิ่มขึ้นในอัตราคงที่โดยไม่ขึ้นกับปริมาณงานจริง พาร์กินสันศึกษากองทัพเรืออังกฤษและพบปรากฏการณ์ประหลาด นั่นคือ จำนวนเรือรบลดลง จำนวนนายทหารประจำเรือลดลง แต่จำนวนเจ้าหน้าที่ธุรการในกระทรวงทหารเรือกลับเพิ่มขึ้นทุกปี กลไกเบื้องหลังเรียบง่ายคือข้าราชการต้องการผู้ใต้บังคับบัญชามิใช่คู่แข่ง และข้าราชการสร้างงานให้แก่กันและกัน
วิลเลียม นิสคาเนน (William Niskanen) นักเศรษฐศาสตร์สำนักทางเลือกสาธารณะ ขยับข้อสังเกตเชิงเสียดสีนี้ให้เป็นทฤษฎีที่จริงจังขึ้น ในแบบจำลองของเขา ข้าราชการระดับบริหารมิได้แสวงหากำไรอย่างนักธุรกิจ หากแสวงหา “งบประมาณสูงสุด” (budget maximization) เพราะขนาดของงบประมาณคือมาตรวัดอำนาจ เกียรติภูมิ และความก้าวหน้าในอาชีพ หน่วยงานจึงมีแรงจูงใจโดยธรรมชาติที่จะนิยามภารกิจของตนให้กว้างที่สุด ผลิตเหตุผลความจำเป็นใหม่ ๆ อยู่เสมอ และไม่มีวันรายงานต่อผู้จัดสรรงบประมาณว่า “ปีนี้เราไม่ต้องการอะไรเพิ่ม”
คำอธิบายนี้ช่วยให้เข้าใจสิ่งที่ผู้อภิปรายเรียกว่าการดำเนินงานนอกภารกิจ (mission creep) ของ กอ.รมน. จากหน่วยงานปราบปรามคอมมิวนิสต์ในยุคสงครามเย็น สู่หน่วยงานที่แตกแขนงภารกิจครอบคลุม “ความมั่นคงห้าด้าน” ตั้งแต่ยาเสพติด สิ่งแวดล้อม แรงงานต่างด้าว ไปจนถึงมวลชนสัมพันธ์ มิใช่เพราะภัยคุกคามเพิ่มขึ้น หากเพราะองค์กรที่หมดภารกิจดั้งเดิมต้องหาเหตุผลใหม่ให้แก่การดำรงอยู่ของตน
แอรอน วิลดัฟสกี (Aaron Wildavsky) ผู้วางรากฐานการศึกษากระบวนการงบประมาณสมัยใหม่ เคยชี้ว่างบประมาณของรัฐมิได้ถูกจัดทำขึ้นใหม่จากศูนย์ในแต่ละปี หากเป็นกระบวนการ “ต่อยอดทีละน้อย” (incrementalism) ที่ฐานงบประมาณเดิมของทุกหน่วยงานถูกถือเป็นสิ่งที่รับประกันแล้ว การต่อรองจริงเกิดขึ้นเฉพาะส่วนเพิ่มเล็ก ๆ ที่ขอบ
ระบบเช่นนี้มีข้อดีคือความมีเสถียรภาพและลดความขัดแย้ง แต่มีราคาที่ต้องจ่ายมหาศาล: หน่วยงานที่หมดความจำเป็นแล้วจะยังคงได้รับงบประมาณต่อไปเรื่อย ๆ เพราะไม่มีใครตั้งคำถามกับ “ฐาน” ข้อเสนอของกรรมาธิการทั้งสองจึงมีความหมายเชิงระบบที่ลึกกว่าตัวหน่วยงานเป้าหมาย มันคือความพยายามทุบกรอบ “การต่อยอดทีละน้อย” และบังคับให้สังคมกลับไปถามคำถามที่ฐานราก ว่าหน่วยงานนี้สมควรมีอยู่หรือไม่ มิใช่เพียงว่าควรถูกตัดงบกี่เปอร์เซ็นต์
หน่วยงานอมตะ: ว่าด้วยความไม่ตายขององค์กรรัฐ
เฮอร์เบิร์ต คอฟแมน (Herbert Kaufman) นักรัฐประศาสนศาสตร์อเมริกัน เคยตั้งคำถามซื่อ ๆ แต่แทงใจในงานศึกษาชื่อ “หน่วยงานรัฐตายเป็นหรือไม่” (Are Government Organizations Immortal?) คำตอบจากการติดตามหน่วยงานรัฐบาลกลางสหรัฐฯ หลายร้อยแห่งข้ามช่วงเวลาครึ่งศตวรรษคือ หน่วยงานรัฐมีอัตราการตายต่ำกว่าบริษัทเอกชนอย่างเทียบกันไม่ได้ องค์กรที่ภารกิจหมดสิ้นไปแล้วมักไม่ถูกยุบ หากถูกเปลี่ยนชื่อ ควบรวม หรือได้รับภารกิจใหม่มาสวมแทน เหตุผลมิใช่ประสิทธิภาพ หากคือการเมือง ทุกหน่วยงานเมื่อดำรงอยู่นานพอ จะสร้างเครือข่ายผู้ได้ประโยชน์ ข้าราชการที่ชีวิตผูกกับตำแหน่ง ผู้รับเหมาที่ผูกกับโครงการ นักการเมืองที่ผูกกับงบพื้นที่ ซึ่งพร้อมจะระดมพลปกป้องหน่วยงานทุกครั้งที่ถูกคุกคาม ขณะที่ผู้เสียประโยชน์คือผู้เสียภาษีทั่วไป ซึ่งต้นทุนกระจายบางเบาเกินกว่าจะลุกขึ้นต่อสู้
ดักลาส นอร์ท (Douglass North) เจ้าของรางวัลโนเบลผู้บุกเบิกเศรษฐศาสตร์สถาบัน จะเรียกปรากฏการณ์นี้ว่า “การพึ่งพิงเส้นทาง” (path dependence) กล่าวคือ สถาบันที่ถือกำเนิดจากเงื่อนไขทางประวัติศาสตร์หนึ่ง จะดำรงอยู่ต่อไปแม้เงื่อนไขนั้นสูญสลาย เพราะต้นทุนของการรื้อถอนถูกทำให้ดูสูงกว่าต้นทุนของการปล่อยไว้เสมอ
กอ.รมน. คือแบบเรียนชั้นครูของปรากฏการณ์นี้ หน่วยงานถือกำเนิดในบริบทสงครามเย็นเพื่อต่อสู้กับภัยคอมมิวนิสต์ เมื่อสงครามเย็นจบ หน่วยงานมิได้จบตาม หากได้รับการปรับโครงสร้างครั้งใหญ่ภายหลังรัฐประหาร ๒๕๔๙ และได้ฐานะทางกฎหมายที่มั่นคงยิ่งขึ้นผ่านพระราชบัญญัติการรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร พ.ศ. ๒๕๕๑ ยิ่งเวลาผ่านไป รากของมันยิ่งหยั่งลึก โครงสร้างระดับภาคหนึ่งถึงเก้า โครงข่ายระดับจังหวัด และงบประมาณสะสมนับหมื่นล้านบาทตลอดสองทศวรรษ
คำตอบของนายกรัฐมนตรีต่อข้อเสนอยุบ กอ.รมน. จึงน่าสนใจเป็นพิเศษในเชิงทฤษฎี เมื่อผู้สื่อข่าวถาม นายกรัฐมนตรีตอบว่า “จะไปยุบได้อย่างไร อยู่คู่ชาติไทยมาตั้งกี่ปีแล้ว” ประโยคสั้น ๆ นี้คือเอกสารชั้นต้นอันวิเศษสำหรับนักสังคมวิทยา เพราะมันเผยให้เห็นว่าความชอบธรรมของหน่วยงานถูกอ้างอิงจากอะไร
ในยุครัฐสมัยใหม่ หน่วยงานดำรงอยู่ได้เพราะทำหน้าที่ที่กฎหมายกำหนดอย่างมีเหตุผลตรวจสอบได้ แต่คำว่า “อยู่คู่ชาติมานาน” มิใช่การอ้างเหตุผลและกฎหมาย หากคือการอ้างจารีตล้วน ๆ สิ่งนี้อยู่มานาน ดังนั้นจึงควรอยู่ต่อไป เมื่อความชอบธรรมของหน่วยงานราชการถูกปกป้องด้วยตรรกะแบบเดียวกับที่ใช้ปกป้องประเพณี เราย่อมรู้ได้ทันทีว่าการอภิปรายได้เคลื่อนออกจากปริมณฑลของเหตุผลไปแล้ว
เมื่อหน่วยงานรัฐถูกปกป้องด้วยเหตุผลว่า "อยู่มานาน" มิใช่ "ทำงานคุ้มค่า" นั่นคือสัญญาณว่าระบบราชการได้กลายเป็นจารีต มิใช่เครื่องมือ
รัฐที่มองไม่เห็นตัวเอง: ความซ้ำซ้อนในฐานะอาการของโรค
ปมย้อนแย้งที่เหตุการณ์ในกรรมาธิการงบประมาณเผยออกมาคือ รัฐไทยซึ่งทุ่มเทกับการจัดระบบข้อมูลด้านต่าง ๆ ของสังคมมากมาย กลับไม่มีข้อมูลเกี่ยวกับตนเอง ไม่มีใครในระบบราชการตอบได้ว่าประเทศนี้มีหน่วยงานที่ภารกิจทับซ้อนกันอยู่กี่แห่ง งาน “บูรณาการ” ชิ้นเดียวกันถูกตั้งงบซ้ำอยู่ในกี่กระทรวง และกำลังพล “ช่วยราชการ” ที่ลอยตัวอยู่ระหว่างสังกัดมีจำนวนเท่าใด ความซ้ำซ้อนจึงมิใช่ความบกพร่องเฉพาะจุดของ ป.ย.ป. หรือ กอ.รมน. หากคืออาการภายนอกของโรคเชิงระบบ รัฐที่ขยายตัวโดยการงอกหน่วยงานใหม่ทับหน่วยงานเก่า แทนที่จะปฏิรูปหน่วยงานเก่าให้ทำงานได้
พึงสังเกตว่าหน่วยงานทั้งสองที่ถูกเสนอยุบ ล้วนถือกำเนิดหรือถูกเสริมพลังในห้วงเวลาหลังรัฐประหาร ป.ย.ป. เกิดจากคำสั่งหัวหน้า คสช. ในปี ๒๕๖๐ ส่วน กอ.รมน. ได้รับการปรับโครงสร้างครั้งสำคัญหลังรัฐประหาร ๒๕๔๙ นี่มิใช่เรื่องบังเอิญ อำนาจพิเศษมักไม่ไว้วางใจกลไกราชการปกติ จึงสร้างกลไกคู่ขนานของตนเองขึ้น โครงสร้างที่ตอบสนองต่อศูนย์อำนาจโดยตรง ลัดขั้นตอนการตรวจสอบปกติ และเมื่ออำนาจพิเศษผ่านพ้นไป กลไกคู่ขนานเหล่านี้ก็มิได้ผ่านพ้นตาม หากตกทอดมาเป็นมรดกเชิงสถาบันที่รัฐบาลพลเรือนชุดแล้วชุดเล่าต้องแบกรับ ทั้งในทางงบประมาณและในทางการเมือง
ปัญหาของหน่วยงานเหล่านี้จึงมิใช่ความล้มเหลวของบุคลากรผู้ปฏิบัติงาน ซึ่งจำนวนมากทำหน้าที่โดยสุจริตภายใต้โครงสร้างที่ตนมิได้ออกแบบ หากคือความล้มเหลวของสถาปัตยกรรมรัฐที่ไม่เคยถูกชำระสะสางหลังการเปลี่ยนผ่านแต่ละครั้ง
ระบบ
“ช่วยราชการ” ที่นายวันมูหะมัดนอร์ มะทาหยิบยกขึ้นวิจารณ์ คือภาพย่อส่วนที่คมชัดของสถาปัตยกรรมพิกลพิการนี้
กำลังพลถูกดึงจากหน่วยต้นสังกัดมาประจำหน่วยงานอื่นเพื่อรับเบี้ยเลี้ยงเพิ่ม
หน่วยต้นสังกัดเสียคน หน่วยปลายทางได้คนที่ใจยังผูกกับเส้นทางก้าวหน้าในสังกัดเดิม
งบประมาณแผ่นดินจ่ายซ้อนสองทาง และไม่มีหน่วยใดรับผิดชอบผลงานของใครอย่างแท้จริง
ในแง่นี้ ความซ้ำซ้อนมิได้เป็นเพียงความสิ้นเปลือง หากคือการละลายความรับผิด (accountability)
ให้หายไปในหมอกของโครงสร้าง เมื่อทุกหน่วยเกี่ยวข้องกับทุกเรื่อง
ย่อมไม่มีหน่วยใดต้องรับผิดชอบเรื่องใดเลย
งบประมาณใต้แสงไฟ: การถ่ายทอดสดในฐานะการเมืองรูปแบบใหม่
มิติที่แปลกใหม่ที่สุดของเหตุการณ์ครั้งนี้ อาจมิใช่เนื้อหาของข้อเสนอ หากคือเวทีที่ข้อเสนอถูกเปล่งออกมา การพิจารณางบประมาณในชั้นกรรมาธิการเคยเป็นแดนสนธยาของการเมืองไทย พื้นที่ที่การต่อรอง แปรญัตติ และโยกงบเกิดขึ้นโดยสายตาสาธารณะเอื้อมไปไม่ถึง การเปิดถ่ายทอดสดตลอดกระบวนการในปีนี้จึงเปลี่ยนเรขาคณิตของอำนาจในห้องประชุมอย่างเงียบเชียบแต่ลึกซึ้ง ผู้ชี้แจงจากหน่วยงานมิได้พูดกับกรรมาธิการเจ็ดสิบสองคนอีกต่อไป หากพูดกับผู้เสียภาษีทั้งประเทศ และกรรมาธิการเองก็รู้ว่าทุกคำถามของตนกำลังถูกบันทึกไว้ในความทรงจำสาธารณะ
หัวใจของประชาธิปไตยคือ “ปริมณฑลสาธารณะ” อันเป็นพื้นที่ที่พลเมืองใช้เหตุผลร่วมกันตรวจสอบอำนาจ และแสงสว่างของสาธารณะคือเงื่อนไขจำเป็นของการใช้เหตุผลนั้น ข้อสังเกตท้ายเอกสารการอภิปรายที่ว่า การเลือกพูดเรื่องยุบหน่วยงานในเวทีถ่ายทอดสดแทนที่จะเสนอเป็นการภายใน คือความจงใจทางยุทธศาสตร์ นับเป็นข้อสังเกตที่แม่นยำ
นายวันมูหะมัดนอร์ในฐานะประธานคณะที่ปรึกษานายกรัฐมนตรี สามารถยื่นข้อเสนอถึงนายกรัฐมนตรีโดยตรงได้ทุกเมื่อ แต่ข้อเสนอภายในย่อมถูกปัดตกได้ภายใน การนำมันออกสู่ปริมณฑลสาธารณะคือการเปลี่ยนสถานะของข้อเสนอ จากความเห็นส่วนบุคคลที่ลบทิ้งได้ กลายเป็นข้อเท็จจริงสาธารณะที่ผู้มีอำนาจต้องแสดงท่าทีตอบ ไม่ว่าจะตอบรับหรือปฏิเสธ ก็ต้องจ่ายราคาทางการเมืองต่อหน้าผู้ชม
กระนั้น เราพึงระวังมิให้มองแง่ดีเกินจริง แสงไฟของกล้องมีอำนาจสองคม มันบังคับความโปร่งใส แต่ก็เชื้อเชิญการแสดง กรรมาธิการอาจอภิปรายเพื่อสร้างวาทะจดจำมากกว่าเพื่อแก้โครงสร้าง และหน่วยงานอาจเรียนรู้ที่จะชี้แจงอย่างนอบน้อมต่อหน้ากล้อง ดังที่ผู้แทน ป.ย.ป. กล่าว “น้อมรับ” ข้อเสนอโดยดุษณี แล้วปล่อยให้ทุกอย่างคงเดิมเมื่อไฟดับลง การถ่ายทอดสดคือเงื่อนไขจำเป็นของการปฏิรูป แต่มิใช่เงื่อนไขพอเพียง ตราบใดที่อำนาจตัดสินใจสุดท้ายยังอยู่ในมือของผู้ที่ประกาศล่วงหน้าแล้วว่าหน่วยงาน “อยู่คู่ชาติ” และตราบนั้นแสงไฟก็อาจเป็นได้เพียงโรงละครแห่งความโปร่งใส
นัยต่อสังคมไทย: บททดสอบที่ใหญ่กว่าสองหน่วยงาน
หากประเมินตามความเป็นจริงทางการเมือง ข้อเสนอยุบหน่วยงานทั้งสองมีโอกาสสำเร็จในระยะสั้นน้อยมาก ปฏิกิริยาของนายกรัฐมนตรีปิดประตูข้อเสนอเรื่อง กอ.รมน. แทบจะทันที และเลขาธิการ กอ.รมน. ก็ยืนยันความจำเป็นของหน่วยงานพร้อมอ้างแบบอย่างจากต่างประเทศ แต่การวัดความสำเร็จของข้อเสนอเช่นนี้ด้วยผลลัพธ์เฉพาะหน้าอาจเป็นการวัดที่ผิดหน่วย สิ่งที่เกิดขึ้นจริงคือการเลื่อนหมุดของสิ่งที่พูดได้ในที่สาธารณะ
คำถามว่า “กอ.รมน. ควรมีอยู่หรือไม่” ซึ่งเคยเป็นข้อเรียกร้องเฉพาะของนักวิชาการและนักเคลื่อนไหวทางสังคม บัดนี้ถูกเปล่งโดยอดีตประธานรัฐสภาผู้ดำรงตำแหน่งประธานคณะที่ปรึกษานายกรัฐมนตรี ในเวทีทางการของรัฐสภา ต่อหน้าการถ่ายทอดสด เมื่อคำถามข้ามพรมแดนจากชายขอบเข้าสู่ศูนย์กลางเช่นนี้แล้ว มันยากที่จะถูกผลักกลับออกไปอีก
ในระดับที่ลึกลงไป เหตุการณ์นี้คือบททดสอบว่าสังคมไทยมีความสามารถเชิงสถาบันในการ “รื้อถอน” หรือไม่ ประเทศไทยพิสูจน์มาแล้วนับครั้งไม่ถ้วนว่าสร้างหน่วยงานใหม่เก่ง แทบทุกวิกฤต ทุกวาระแห่งชาติ ทุกรัฐบาล ล้วนทิ้งอนุสรณ์เป็นสำนักงาน คณะกรรมการ หรือองค์การมหาชนแห่งใหม่ไว้เบื้องหลัง แต่แทบไม่เคยพิสูจน์เลยว่ารื้อถอนเป็น สมดุลระหว่างการสร้างกับการรื้อคือหัวใจของสุขภาพเชิงสถาบัน องค์กรที่สร้างได้แต่รื้อไม่ได้ ย่อมสะสมชั้นตะกอนของโครงสร้างหนาขึ้นเรื่อย ๆ จนกระทั่งทรัพยากรส่วนใหญ่ถูกใช้ไปกับการหล่อเลี้ยงโครงสร้าง มิใช่การส่งมอบบริการ และภาษีของประชาชนก็แปรสภาพเป็นค่าบำรุงรักษาอดีต แทนที่จะเป็นการลงทุนในอนาคต
บทสรุป: ศิลปะที่รัฐไทยยังไม่เคยเรียน
ข้อเสนอยุบ ป.ย.ป. และ กอ.รมน. ในเวทีงบประมาณ ๒๕๗๐ อาจจบลงเช่นเดียวกับข้อเสนอปฏิรูประบบราชการครั้งแล้วครั้งเล่า ถูก “น้อมรับไว้พิจารณา” แล้วเลือนหายไปในแฟ้มเอกสาร แต่สิ่งที่เหตุการณ์นี้ทิ้งไว้มีค่ากว่าผลลัพธ์เฉพาะหน้า มันได้สาธิตให้สังคมเห็นเป็นครั้งแรกว่าการตรวจสอบงบประมาณสามารถเป็นมากกว่าพิธีกรรมตัดงบรายเปอร์เซ็นต์ มันสามารถเป็นเวทีตั้งคำถามถึงการดำรงอยู่ของโครงสร้างอำนาจได้ และมันได้เปิดโปงให้เห็นว่าเมื่อคำถามเชิงเหตุผลถูกตั้งขึ้น คำตอบที่ระบบมีให้กลับเป็นเพียงการอ้างจารีต อยู่มานาน จึงต้องอยู่ต่อไป
รัฐสมัยใหม่ที่มีสุขภาพดีต้องเชี่ยวชาญศิลปะสองแขนงพร้อมกันคือ ศิลปะของการสร้าง และศิลปะของการรื้อถอน รัฐไทยฝึกฝนแขนงแรกมาช้านานจนช่ำชอง แต่แทบไม่เคยแตะต้องแขนงที่สอง หน่วยงานที่ไม่ยอมตายจึงทับถมกันเป็นชั้น ๆ ดั่งเมืองโบราณที่สร้างทับซ้อนกันโดยไม่เคยขุดรื้อฐานราก
คำถามที่กรรมาธิการสองคนโยนลงกลางวงประชุมที่ถ่ายทอดสด จึงมิใช่คำถามถึงสองหน่วยงาน หากคือคำถามถึงสถาปัตยกรรมทั้งหลังของรัฐไทย ว่าจะกล้าเรียนรู้ศิลปะของการรื้อถอนก่อนที่น้ำหนักของโครงสร้างจะกดทับอนาคตของตนเอง หรือจะรอจนกระทั่งประวัติศาสตร์บังคับให้เรียนในราคาที่แพงกว่านี้มากนัก
